作者：刘爱生
厄瓜多尔年5月进行了政府换届，虽然执政党继续赢得大选，但是经济政策已经明显调整。由于前政府大举负债，外债实际已经超过了GDP40%的上限，因此新政府高层表示将改变过去政府主导模式，政府投资的大项目将大幅减少。然而厄瓜多尔基础设施升级的实际需要，使得基础实施投资有着强劲的需求。
如何解决这个矛盾，目前新政府给出的方案是PPP（西语称APP）。厄瓜多尔去年通过APP法案，这一领域还处于一个启动期，既有框架不全、不成熟的劣势，也有初期较大谈判空间的优势。各大公司也有进军厄瓜多尔APP项目的意愿，比较有代表性的是迪拜世界（DPWORLD）投资的POSORJA港口、中国路桥工程有限责任公司投资首都基多GUAYASAMIN出城通道。本文的重点是回顾厄瓜多尔建成并成功运行的第一个真正PPP项目，也是第一个纯项目融资的大型基础设施项目，基多新机场——苏克雷元帅国际机场，希望对参与厄瓜多尔PPP项目有所启发。
项目简介
苏克雷元帅国际机场（西班牙语：AeropuertoInternacionalMariscalSucre，IATA代码：UIO，ICAO代码：SEQM）是厄瓜多尔最繁忙的机场，也是全南美洲最繁忙机场之一，以南美洲独立运动英雄之一的安东尼奥·何塞·苏克雷命名，位于厄瓜多尔首都基多以东18公里市郊塔巴维拉（Tababela），平均每日起降班航班，新机场在年2月20日开始启用，同日老机场正式停用。基多新机场包括米的跑道，平米的航站楼，平米的附属建筑物，包括一个世界级的塔台、货运设施、机库、航食和附属设施。新机场作为厄瓜多尔新的经济增长的引擎，提供着大量的商业机会和就业。该机场的特许经营公司为QUIPORT公司，年被基多市政府授予特许经营权，由加拿大AECON45.5%、巴西ANDRADE45.5%以及美国HAS休斯顿机场运营集团联合组成。特许经营权35年，并且从年QUIPORT公司开始运营老机场积累经验，同时老机场运营的收入作为资本金的一部分。新机场主要收入来自飞机的起降费和旅客的出入境费用等。
EPC合同工期51个月，由加拿大AECON和巴西ANDRADE公司各占50%的比例，其中AECON是牵头方。根据厄瓜多尔法律规定，国有公司可以直接议标，因此特许经营项目公司将EPC合同直接授标给CCC（加拿大国有商业公司），然后再由CCC完全分包给AECON和ANDRADE公司组成的联营体。
投资结构
项目初始总体投资5.91亿美元，其中资本金万美元，债务融资3.76亿美元，另外的部分资本金来自老机场-年的运行收入，总计1.41亿美元。主要提供融资的金融机构包括美国海外私人投资公司（OPIC）、美国进出口银行（USEXIMBANK）、泛美银行（IDB）、加拿大出口发展银行（EDC）。AECON除了投入万美元的资本金外，还提供万美元的不可预见费。OPIC提供融资额度为2亿美元，IDB1.2亿美元，美国进出口银行和加拿大出口发展银行提供剩下的万美元。由于项目最终总投资接近7亿美元，最后其中部分银行提高了额度。
为项目提供融资的四家银行都是政策性银行，因此本项目特点之一是融资都没有保险，大大降低了项目的投融资成本。
担保结构
项目采用纯项目融资的方式，主要收入来自机场运营航空公司飞机起降、过夜费用，旅客的出入境费用，以及部分机场商业开发的收入。特许经营期为35年，截止到年。机场运营收入托管作为担保，融资银行在厄瓜多尔国有银行BANCOPACIFICO开设账户，将收入转入美国银行的托管账户，作为还款来源。根据年数据基多新机场特许经营公司营业收入为1.65亿美元，利润约为万美元，利润率高达40%。项目稳定可靠的收益保证了项目公司的还本付息。在最初的担保结构设计中还包括机场周边自贸区的收入担保。
争端解决
年特许经营商QUIPORT公司与厄瓜多尔政府发生了争议事项。事情的起因是厄瓜多尔宪法法院表示机场收费实际上是税收，在新宪法项下税收不能给私人公司，基多新机场的融资安排涉嫌违宪，并且宪法法院的决定不能上诉。根据这个决定，各方都被要求重新商定特许经营协议。
QUIPORT公司在ICSID（国际投资争端解决中心）启动了仲裁程序，强调根据保持投资稳定的条款，要求保留他们在老机场的特许经营权。对特许经营投资商来说还有个不利因素是厄瓜多尔在年7月宣布不受ICSID的法律约束。年1月7日，基多新机场的争议在ICSID立案。根据QUIPORT投资人宗主国HAS公司（美国）和AECON公司（加拿大）都与厄瓜多尔签署了双边投资保护协定，准许投资人在联合国国际贸易法委员会框架下进行国际仲裁。
在这种形势下，加上多重国际压力，双方都表示可以协商，基多市政府也想利用这个机会得到更大的收益，提出诉求：之前每年收取万美元固定金额的特许经营费，不符合城市的利益，要求新的条款要以比例的方式来收取以获得更大的利益。特许经营商QUIPORT反对合同模式进行的重大变更，但是也愿意调整部分内容以符合新的法律要求。
后来基多市政府、特许经营商、融资银行等各方，经过长达18个月在美国华盛顿等25地马拉松般的磋商，当然这期间特许经营公司涉及到的相关宗主国美国、加拿大、巴西等国的政府也在积极与厄瓜多尔政府沟通，最后各方都做出了一定的让步，厄瓜多尔政府承认了在ICSID以及BITS框架下，对特许经营商QUIPORT的投资保护以及投资稳定的条款，特许经营商则同意基多新机场收入的11%归基多市政府所有。年关于争议解决的最后一个协议签署，基多新机场项目得以继续。
项目启示
基多新机场从特许经营权取得，到最后项目运营，前后跨度12年，中间经历了政府更替、国际仲裁、重新谈判等多重挑战，得益于投资人良好的结构安排以及丰富的国际项目开发经验，最后在左派国家大型基础设施投资项目取得了成功，具有启发意义。
首先，选择领域。
一般认为国别是投资选择的第一要素，因为国别决定了宏观经济形势、法律体系、投资保护等方面，然而实际操作中，项目领域往往起到决定性作用。比如基多新机场项目成为左派国家厄瓜多尔的第一个PPP项目也说明这个问题，现金流稳定可期，虽然面对数百万的旅客，实际上只要对20家左右的航空公司结算，而且不会有债务拖欠。因此机场、电站等现金流较好项目颇受投资人偏好，也更加容易通过银行的评审。
其次，邀请政策性金融机构参与。
为基多新机场提供融资的四家金融机构，都是美洲的政策性金融机构，OPIC、IDB、EDC、USEXIMBANK，政策性银行参与一方面降低了整个项目的投融资成本，另一方面也增加项目的政府背景，遇到争议时，政府可以出面协调解决。中国的政策性银行对于海外PPP项目的融资支持还在发展中，还有进一步优化的空间。
第三，让当地政府参与其中。
基多新机场项目的部分资金来源来自于老机场的运营收入，特许经营商通过参与老机场的运营一方面为运行基多新机场提供宝贵的经验，另一方面运营收入也部分解决了项目的投融资难题。当然基多市政府也利用重新谈判从新机场的运营收入中获得了更大的利益，一开始协议为每年万美元，后来大幅提高到每年0万美元左右，提高到了10倍。
第四，建立退出机制。
经过几年的成功运行后，基多新机场的特许经营商从一开始的加拿大AECON、巴西的ANDRADE、美国的HAS，变更为巴西的CCR、哥伦比亚的ODINSA以及美国的HAS。可以看出原来的特许经营商主要的股东都已经退出了。以加拿大的AECON为例，以2.32亿美元左右的价格出售了其45.5%的股份。原来特许经营商背景都是承包商，这点跟目前中国的很多正在向开发建造商转型的承包商类似，毕竟承包商考虑到自身的资产规模和核心竞争力，往往不是以持有为目的，主要还是以拉动EPC为主。利用开发建造商的专业优势，承担绿地项目建设期的风险，赚取建设期的利润，然后再利用退出机制，寻找下一个更好的收益的项目，复制这一过程，形成良性循环。AECON退出之后改善了财务报表，增强了流动性，使得公司更加从容选择参与其他PPP项目。
（作者单位：中国电建集团国际工程有限公司）
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